国简周刊|第66期

为维护社会治安秩序,保障公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益,规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责,制定本法。

为维护社会治安秩序,保障公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益,规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责,制定本法。

1、草案第一条中“…管理职责，制定本法。”宜修改为“…管理职责，根据宪法，制定本法。”，要加上“根据宪法”的立法依据。

理由：

（1）立法应当有立法依据，增加依据宪法，增强宪法权威。

（2）《立法法》要求立法必须有立法依据。其第五条规定，立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。

（3）参照其他重要立法，如行政处罚法、刑法、民法典等，其法律中都注明依据宪法，增强宪法权威。

2、草案第一条中“规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责”；宜删除其中的“及其”。

理由：

（1）人民警察从编制上属于人民政府的公务员，从工作性质上属于司法机关工作人员，从本质上属于国家与人民的警察。故不宜立法确定为公安机关的人民警察。

（2）人民警察只是隶属公安机关统一领导管理，人民警察永远只属于国家和人民。

扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照«中华人民共和国刑法»的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。

扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照«中华人民共和国刑法»的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。

1、草案第三条中“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，…”宜调整为“妨害公共安全，扰乱公共秩序，侵犯人身权利、财产权利，…”

理由：

（1）妨害公共安全比扰乱公共秩序危害性更为严重，将妨害公共安全排在扰乱公共秩序更为恰当。

（2）该法有“小刑法之俗称”，与《刑法》中对各种类罪名排序相匹配，保持一致为宜。

2、该草案第三条中“…社会危险性…”后应（增加）修改为“…社会危害性，人身、财产危险性…”。

理由：

（1）与前文针对公民个人的“侵犯人身权利、财产权利”保持一致；

（2）社会危险性的内容不能完全明确的涵盖人身财产危险性，不利于强调中国的人权与财产保护。

在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的外,适用本法。

在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的外,适用本法。

在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的外,适用本法。

在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的外,适用本法。

草案中第五条第二款宜（增加）修改为“在中华人民共和国船舶、航空、航天器内发生的…”。增加中国对航天器内的司法管辖。

理由：

（1）立法应具有超前意识，适应时代形势的发展。

（2）现代形势下，中国已经成为航天大（强）国，对航天器的司法管辖为中国主权有效与必要之延伸。

（3）立法力争不留主权司法空白。

违反治安管理的行为对他人造成损害的,行为人或者其监护人应当依法承担民事责任。

违反治安管理的行为对他人造成损害的,行为人或者其监护人应当依法承担民事责任。

违反治安管理的行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任的,不得以治安管理处罚代替刑事处罚。

1、草案第八条第二款中“违反治安管理的行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任的，不得以治安管理处罚代替刑事处罚”宜修改为“构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，不得以治安管理处罚代替刑事处罚”，删除草案中“违反治安管理的行为”。

理由：

不管是什么犯罪构成，任何犯罪都应追究刑事责任，直截了当全面表述为好，以免歧义。

2、本草案条款（建议修后条款）应变更摆放在第三条第二款为好。

理由：

（1）立法要讲究艺术，刑事条款与民事条款不能放在一起，容易混淆。

（2）本条第二款与第三条的内容存在体系上的关联性最大，宜规定在同一条文中有利于警示执法人员更好的严格遵守。

对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理.经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。

对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。   

对属于前款规定的调解范围的治安案件,公安机关作出处理决定前,当事人自行和解或者经人民调解委员会调解达成协议并履行,书面申请经公安机关认可的,不予处罚。

草案第九条第二款中“…书面申请经公安机关认可的…”，建议修改为“…书面向公安机关报告的…”。

理由：

（1）已经当事人自行和解或者经人民调解委员会调解达成协议并履行的案件，矛盾已实际消除，增加一道需经公安机关认可的程序不仅增加了行政成本，又为当事人双方自主化解矛盾增设了门槛，不利于高效解决纠纷。

（2）“公安机关认可”会增加公安机关不必要的工作量，而且这种不必要的行政认可容易滋生腐败。

（3）治安管理矛盾是人民内部矛盾，和解、调解成功履行后，报告公安机关更体现既解决问题又符合简政放权。

办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品,赌具、赌资,吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具,应当收缴,按照规定处理。

违反治安管理所得的财物,追缴退还被侵害人;没有被侵害人的,登记造册,公开拍卖或者按照国家有关规定处理,所得款项上缴国库。

办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品,赌具、赌资,吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具,应当收缴,按照规定处理。

违反治安管理所得的财物,追缴退还被侵害人;没有被侵害人的,登记造册,公开拍卖或者按照国家有关规定处理,所得款项上缴国库。

草案第十一条第二款中“…没有被侵害人的，登记造册,公开拍卖或者按照国家有关规定处理,所得款项上缴国库。”宜修改为“…被侵害人死亡，追缴退还的财物由其继承人依法继承；没有被侵害人或被侵害人死亡又没有继承人的，登记造册,公开拍卖或者按照国家有关规定处理,所得款项上缴国库。”增加“被侵害人死亡由其继承人继承权利内容”。

理由：宪法、民法典规定公民享有继承权利，应当依法受到尊重与保护；相关立法不应不予配套落实。

已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的,从轻或者减轻处罚;不满十四周岁的人违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教。

已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的,从轻或者减轻处罚;不满十四周岁的人违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教。

草案第十二条中“已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的,从轻或者减轻处罚;不满十四周岁的人违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教。”宜修改为“已满十二周岁不满十八周岁的人违反治安管理的,从轻或者减轻处罚;不满十二周岁的人违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教。”建议将治安处罚起始年龄提前至十二周岁。

理由：

（1）当前青少年成长较快，十二周岁至十四周岁之间的青少年身体较为强壮，其违法大有存在，如果情节后果严重连治安处罚都不予考虑，将不利于防制此类治安违法，也不利于青少年的健康成长。

（2）校园霸凌严重，许多霸凌施暴者恰好处于十二周岁至十四周岁之间。

（3）治安处罚的惩罚程度本身就不严重，况且仍然可以减轻、从轻或不予处罚。即使处罚也不会太重。

有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行.行政拘留处罚合并执行的,最长不超过二十日。

有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行.行政拘留处罚合并执行的,最长不超过二十日。

草案第十六条中“…行政拘留处罚合并执行的,最长不超过二十日。”建议修改为“…行政拘留处罚合并执行的,应当在数个处罚中最长拘留时间以上，拘留时间总和以下，酌情决定执行的拘留时间，但最长不超过二十日。”

理由：

（1）便于公安机关与工作人员准确执法。

（2）与刑法中关于数罪并罚的规定相配套。

违反治安管理有下列情形之一的,减轻处罚或者不予处罚:

(一)情节特别轻微的;

(二)主动消除或者减轻违法后果,并取得被侵害人谅解的;

(三)出于他人胁迫或者诱骗的;

(四)主动投案,向公安机关如实陈述自己的违法行为的;

(五)有立功表现的。

违反治安管理有下列情形之一的，从轻、减轻处罚或者不予处罚:

(一)情节特别轻微的;

(二)主动消除或者减轻违法后果,并取得被侵害人谅解的;

(三)出于他人胁迫或者诱骗的;

(四)主动投案,向公安机关如实陈述自己的违法行为的;

(五)有立功表现的。

1、草案第十九条过于宽泛，赋予公安机关及工作人员自由裁量权太大。宜区分从轻、减轻与不予处罚的三种不同情形。

2、建议明确不予处罚的情形为：

2.1、主动消除影响，积极赔偿，与被侵害人达成协议或取得书面谅解的；

2.2、实际赔偿，又有立功表现的。

3、从轻、减轻处罚的情形为：

3.1、情节特别轻微的;

3.2、主动消除或者减轻违法后果,

3.3、出于他人胁迫或者诱骗的;

3.4、主动投案,向公安机关如实陈述自己的违法行为的;

3.5、公安机关依法认定的其他情形的。

理由：

（1）便于公安机关准确执法，罚有所依。

（2）促进社会和谐，鼓励立功。

违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚:

(一)有较严重后果的;

(二)教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的;

(三)对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的;

(四)六个月内曾受过治安管理处罚的。

违反治安管理有下列情形之一的,从重处罚:

(一)有较严重后果的;

(二)教唆、胁迫、诱骗他人违

反治安管理的;

(三)对报案人、控告人、举报

人、证人打击报复的;

(四)一年内曾受过治安管理处罚的。

草案第二十一条第三项中“对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的”宜修改为“对办案人、控告人、举报人、证人打击报复的”。

理由：

（1）存在对办案人员打击报复的可能。

（2）立法应当增加对办案人的保护力度。

违反治安管理行为人有下列情形之一,依照本法应当给予行政拘留处罚的,不执行行政拘留处罚:

(一)已满十四周岁不满十六周岁的;

(二)已满十六周岁不满十八周岁,初次违反治安管理的;

(三)七十周岁以上的;

(四)怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。

违反治安管理行为人有下列情形之一,依照本法应当给予行政拘留处罚的,不执行行政拘留处罚:

(一)已满十四周岁不满十六

周岁的;

(二)已满十六周岁不满十八

周岁,初次违反治安管理的;

(三)七十周岁以上的;

(四)怀孕或者哺乳自己不满

一周岁婴儿的。

前款第一项、第三项规定的违反治安管理行为人,一年内二次以上违反治安管理的,可以执行行政拘留处罚。

草案第二十二条中“…已满十四周岁不满十六周岁的”宜修改为“…已满12周岁不满16周岁的…”

理由：与草案第十二条规定对治安管理处罚责任起始年龄的修改意见保持一致。

违反国家规定，故意干扰无线电业务正常进行的，或者对正常运行的无线电台(站)产生有害干扰，经有关主管部门指出后，拒不采取有效措施消除的，处五日以上十日以下拘留;情节严重的，处十日以上十五日以下拘留。

违反国家规定，擅自设置、使用无线电台(站)，或者擅自使用无线电频率，干扰无线电通讯秩序，处五日以上十日以下拘留;情节严重的，处十日以上十五日以下拘留。

草案第三十一条宜将“违反国家规定,擅自设置、使用无线电台(站),或者擅自使用无线电频率,干扰无线电通讯秩序,…”修改为“违反国家规定,擅自设置无线电台(站),或者擅自设置无线电频率,干扰无线电通讯秩序，…”将“擅自使用无线电台（站）与无线电频率删除。

理由：

（1）对擅自使用无线电台（站）或使用无线电频率处罚则过于严苛，涉及人数众多。

（2）对此处罚，则要求所有使用者必须时刻查阅国家允许使用合法无线电台（站）合法频率的清单，且这种清单太多，一般人无法牢记。   

（3）国家有关部门也做不到时时公布合法无线电台（站）与无线电频率的名单。

（4）此擅自使用处罚内容不取消，人人都有违法风险。

第三十四条 有下列行为之一的,处五日以上十日以下拘留或者一千元以上三千元以下罚款;情节较重的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚款：

(一)在公共场所从事有损纪念英雄烈士环境和氛围的活动的;

(二)在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志的;

(三)制作、传播、宣扬、散布有损中华民族精神、伤害中华民族感情的物品或者言论的;

(四)亵渎、否定英雄烈士事迹和精神,宣扬、美化侵略战争和侵略行为,寻衅滋事,扰乱公共秩序的;

(五)以侮辱、诽谤或者其他方式侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的;

(六)侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的。

删除三十四条第一款、第二款、第三款

理由：

（1）有损纪念英雄烈士环境和氛围的活动”难以界定，如果不删除，势必造成人人不敢参与纪念活动，反而有损纪念英雄与英雄精神的传承。

（2）“有损中华民族精神、伤害中华民族感情”难以界定。感情千变万化，精神各异没有统一标准。

（3）违背立法常识。立法应该明确具体，不能概念模糊，不能失去可操作性；否则容易造成司法、执法过程中的混乱。

（4）民族精神与民族感情属于文化精神层面的事务，国家可以进行引导。

（5）应相信中国人民都有强烈的民族精神与民族感情，用不着通过立法以强迫的方式要求中国人必须拥有。人民肯定是普遍愿意拥抱美好，强迫拥有反而造成反感，应该坚持民族文化自信。

第四十六条 违反有关规定,在低空飞行无人驾驶航空器、航空运动器材,或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体,情节较重的,处五日以上十日以下拘留。

飞行、升放前款规定的物体非法穿越国(边)境的,处十日以上十五日以下拘留,并处一千元以上三千元以下罚款。

草案第四十六条中“违反有关规定,在低空飞行无人驾驶航空器、航空运动器材,或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体,…”宜修改为“违反有关规定,在管制空域飞行无人驾驶航空器、航空运动器材,或者升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体,…”将“低空”改成“管制空域”。

理由：

（1）禁止低空飞行不利于经济的发展，不利于人民生活水平的提高。现实中，低空飞行已经大量存在，且低空飞行早晚会全面开放，以促进低空经济的发展。

（2）禁止低空飞行将妨碍飞行类科技产品的应用推广，影响无人机行业消费和发展，从而不利于无人机、低空飞行器的迭代升级。

有下列行为之一的,处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款:

(一)拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的;

(二)阻碍国家机关工作人员依法执行职务的;

(三)阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的;

(四)强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。阻碍人民警察依法执行职务的,从重处罚。

有下列行为之一的,处警告或者五百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十 日以下拘留,可以并处一千元以下罚款:

(一)拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的;

(二)阻碍国家机关工作人员依法执行职务,或者拒不执行公安机关出具的禁止家庭暴力告诫书的;

(三)阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等交通工具通行的;

(四)强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区或者检查点的。

以侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截等方式阻碍人民警察依法执行职务的,从重处罚。

宜删除草案五十九条第一款第二项中“或者拒不执行公安机关出具的禁止家庭暴力告知书”的内容。

理由：

（1）这属于私人生活，公权力不能干涉私生活。

（2）家暴的取证难度大，指控一方的变化大（终究是夫妻家庭），容易造成公安机关的执法尴尬。

（3）浪费宝贵有限的警力。

公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案,以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件,应当及时受理,并进行登记。

公安机关受理报案、控告、举报、投案后,认为属于违反治安管理行为的,应当 立即进行调查;认为不属于违反治安管理行为的,应当告知报案人、控告人、举报人、投案人,并说明理由。

公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案,以及其他行政主管部门、监察机关、司法机关移送的违反治安管理案件,应当立即立案并进行调查;认为不属于违反治安管理行为的,应当告知报案人、控告人、举报人、投案人,并说明理由。

草案第八十八条中“…认为不属于违反治安管理行为的,应当告知报案人、控告人、举报人、投案人,并说明理由。”宜修改为“…认为不属于违反治安管理行为的,应当告知报案人、控告人、举报人、投案人,并书面说明理由。”

理由：

（1）公安机关以书面形式回复更显庄严正式。

（2）便于人民群众理解不属于治安案件的事实与理由，利于构建良好的警民关系；同时也便于当事人采取其他救济途径解决矛盾，为其他救济途径解决矛盾提供依据，避免相互推诿不作为的现象发生。

对违反治安管理行为人,公安机关传唤后应当及时询问查证,询问查证的时间不得超过八小时;情况复杂,依照本法规定可能适用行政拘留处罚的,询问查证的时间不得超过二十四小时。

公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。

对违反治安管理行为人,公安机关传唤后应当及时询问查证,询问查证的时间不得超过八小时;涉案人数众多、违反治安管理行为人身份不明的,询问查证的时间不得超过十二小时;情况复杂,依照本法规定可能适用行政拘留处罚的,询问查证的时间不得超过二十四小时。

公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。

草案第九十五条第二款中“公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。”宜修改为“公安机关应当及时将传唤的原因和处所书面通知被传唤人家属。”

理由：

（1）公安机关以书面通知形式更为正式，规范公安机关与人民警察准确执法。

（2）书面通知更能让作为家属的人民群众清楚的知道被传唤的原因及传唤的处所，以避免出现遗忘和错记。

公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查.检查时,人民警察不得少于二人,并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。

对确有必要立即进行检查的,人民警察经出示工作证件,可以当场检查,但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。

检查妇女的身体,应当由女性工作人员进行。

公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时,人民警察不得少于二人,并应当出示执法证件。

对场所进行检查的,经公安机关办案部门负责人批准,使用检查证检查;对确有必要立即进行检查的,人民警察经出示执法证件,可以当场检查。检查公民住所应当出示县级以上地方人民政府公安机关开具的检查证明文件。

检查妇女的身体,应当由女性工作人员或者医师进行。

草案第一百零一条第三款中“…检查妇女的身体,应当由女性工作人员或者医师进行。”宜修改为“…检查妇女的身体,应当由女性工作人员进行。”删除“或者医师”，即保持现法条款不变。

理由：

（1）医师有男女，此处规定“或者医师”即意味着男性可以检查妇女的身体，不利于对女性权利的尊重与保护，有悖中国优秀文化传统。

（2）公安机关的女性工作人员很多，足以匹配胜任对妇女的身体检查，历年来也未出现女性工作人员检查妇女身体警力不够的情况。

（3）允许男性检查妇女身体，或将招到妇女们的普遍反对，或将不能体现良法的效果。